- Vai trò của chính phủ
- trong hệ thống tài chính - ngân
hàng
- tiến sĩ Lê đăng Doanh
Sự phát triển của khu vực tài
chính tác động tới tăng trưởng kinh tế thông qua hai kênh: 1. mở rộng
khả năng tiếp cận tín dụng; 2. tăng năng suất nhờ sử dụng các nguồn
vốn; khu vực tài chính tác động tới tăng trưởng không chỉ thông qua khối
lượng đầu tư, mà quan trọng hơn là tới hiệu quả sử dụng nguồn vốn.
Do vậy, hiệu quả của hệ thống tài chính chứ không phải quy mô của hệ
thống tài chính là nhân tố quan trọng nhất tác động với tăng trưởng
kinh tế. Những nước cung ứng tín dụng với tỷ lệ lớn hơn cho các
doanh nghiệp thua lỗ thường có tốc độ tăng trưởng thấp hơn. ở những
nước mà tỷ lệ tín dụng dành cho khu vực tư nhân lớn hơn thì hệ thống
tài chính điều tiết vốn ra khỏi các doanh nghiệp thua lỗ nhanh hơn. Nghiên
cứu thực nghiệm trên 125 nước cho thấy, mối quan hệ chặt chẽ giữa
tăng trưởng kinh tế và tín dụng dành cho khu vực tư nhân; cụ thể là, nếu
tỷ lệ tín dụng tính trên GDP dành cho khu vực tư nhân tăng gấp đôi thì
tốc độ tăng trưởng GDP hằng năm sẽ tăng thêm 2%.
Vài thập kỷ trước đây, nhiều
người cho rằng chính phủ nên thay thế thị trường; sau đó, người ta lại
cho rằng chính phủ nên để thị trường tự giải quyết. Ngày nay, đã
rõ ràng là chính phủ nên hoạt động song hành cùng lực lượng thị trường
trong hệ thống tài chính. Vấn đề là cần xác định những lĩnh vực mà
chính phủ có vai trò trọng tâm, cần thực hiện tốt hơn và những lĩnh vực
nên giảm bớt.
Những lĩnh vực chính phủ có vai
trò trọng tâm, cần thực hiện tốt hơn
Nghiên cứu thực nghiệm trên 110 nước
chỉ ra rằng chính phủ có vai trò trung tâm trong xây dựng hạ tầng (khung
khổ pháp lý và môi trường thông tin) lành mạnh và vững chắc.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc
cải thiện khung pháp lý và cơ sở thông tin sẽ mang lại lợi ích rất lớn
cho sự phát triển tài chính. Khung pháp lý rõ ràng cho tất cả các loại
hình doanh nghiệp đem lại hiệu quả lớn hơn là sự ưu đãi đặc biệt một
vài doanh nghiệp nhà nước nào đó. Hơn nữa, khu vực tư nhân cũng có vai
trò rất lớn trong giám sát hoạt động ngân hàng, do vậy chính phủ một
mặt tìm hiểu sự hoạt động của thị trường để xây dựng khung pháp
lý tốt hơn, mặt khác cần khuyến khích chứ không hạn chế sự giám sát
của thị trường đối với các ngân hàng.
Điểm quan trọng ở đây là cần
phát triển khu vực tư nhân có khả năng theo dõi hoạt động của hệ thống
ngân hàng và điều đó góp phần vào sự phát triển và ổn định của hệ
thống này. Điểm đầu tiên trong quá trình xây dựng một hệ thống ngân
hàng lành mạnh là chú trọng tới động cơ để người chủ sở hữu ngân
hàng và lực lượng thị trường giám sát ngân hàng. Chủ sở hữu sẽ có
động cơ giám sát ngân hàng nếu tỷ lệ lớn vốn sở hữu trong ngân
hàng có thể bị rủi ro. Tuy nhiên, đôi khi chủ sở hữu ngân hàng lại bị
tác động bởi những kích thích méo mó, ví dụ như nếu chấp nhận rủi
ro lớn thì có khả năng thu lợi rất lớn và khi bị rủi ro, thua lỗ thì
họ có thể chuyển lỗ đó cho chính phủ. Một trong các biện pháp khắc
phục là buộc các ngân hàng phát hành nhiều trái phiếu. Những người nắm
trái phiếu không nhận được tỷ suất lợi tức cao hơn khi ngân hàng thu
được nhiều lợi nhuận hơn và nếu ngân hàng chấp nhận rủi ro lớn và
thua lỗ thì những người nắm trái phiếu sẽ không thu được gì cả, do
vậy họ quan tâm đến giám sát hoạt động ngân hàng.
Những lĩnh vực chính phủ nên giảm
bớt
Cách đây 10 năm, người ta đưa ra
những lập luận có tính lý thuyết ủng hộ sở hữu nhà nước hơn là sở
hữu tư nhân trong lĩnh vực ngân hàng vì cho rằng: 1. Chính phủ phân bổ
tín dụng tốt hơn khu vực tư nhân do chính phủ tính đến lợi ích tổng
thể của xã hội hơn là lợi ích cục bộ của bộ phận; 2. Tín dụng do
khu vực tư nhân cung cấp chỉ tập trung vào một số ít người chứ không
cho toàn xã hội; 3. Ngân hàng tư nhân có xu hướng chấp nhận quá nhiều rủi
ro, mạo hiểm hơn ngân hàng quốc doanh.
Quan điểm ngược lại thì nhấn mạnh
đến tầm quan trọng của các lực lượng thị trường trong phân bố tín
dụng và cho rằng việc chính phủ vừa đồng thời sở hữu ngân hàng vừa
thiết lập các quy định và giám sát ngân hàng sẽ tạo ra mâu thuẫn về
lợi ích. Như vậy, về lý thuyết khó có thể nói sở hữu nhà nước
trong ngân hàng là tốt hay xấu, dẫn đến tăng trưởng nhanh hay chậm,
tăng hay giảm khả năng khủng hoảng ngân hàng. Câu trả lời được giải
đáp dựa trên nghiên cứu thực nghiệm. Nghiên cứu thực nghiệm của Ngân
hàng Thế giới tiến hành cho 107 nước và của trường Đại học Harvard
cho 95 nước đã đi tới cùng kết luận sau đây: ở những nước mà sở hữu
nhà nước trong hệ thống ngân hàng lớn hơn thì, chênh lệch lãi suất cho
vay và huy động lớn hơn; tín dụng dành cho khu vực tư nhân thấp hơn; khu
vực tài chính ngoài quốc doanh phát triển kém hơn; hệ thống tài chính
phát triển chậm hơn, năng suất thấp hơn, tăng trưởng kinh tế thấp
hơn.
Mặt khác, ở những nước này ít
có sự giám sát của lực lượng thị trường đối với các ngân hàng và
không khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào kỹ năng giám sát ngân
hàng vì tất cả rủi ro chính phủ sẽ gánh chịu và khủng hoảng ngân
hàng xảy ra nhiều hơn.
Những phí tổn của sở hữu nhà nước
trong hệ thống ngân hàng cho thấy trong thời kỳ bình thường hoặc sau khủng
hoảng, chính phủ nên giảm sở hữu của mình trong hệ thống ngân hàng.
Trong thời kỳ khủng hoảng, chính phủ không nên sử dụng biện pháp sở
hữu ngân hàng để vượt qua khủng hoảng. Chính phủ cũng không nên đưa
ra các quyết định cho phép một ngân hàng cụ thể nào đó tiếp tục tồn
tại hay đóng cửa mà để thị trường tự quyết định người thắng,
người thua. Thay vào đó, chính phủ nên tập trung xây dựng cách tiếp cận
tổng thể để vượt qua khủng hoảng. Chính phủ cung ứng vốn cho những
ngân hàng đáp ứng một số tiêu chuẩn:
- Phải có vốn đối ứng tư nhân
vì có thể đây là một bảo đảm rằng ngân hàng đó nên tồn tại hoặc
đóng cửa.
- Khi cung ứng vốn cho ngân hàng, để
tránh việc sử dụng vốn không hiệu quả, chính phủ được ưu tiên rút
vốn ra trước.
- Chính phủ với tư cách là đại
diện cho những người đóng thuế có quyền hạn chế trả lợi tức cho chủ
sở hữu ngân hàng và bảo đảm lợi nhuận phải được thanh toán cho vốn
đầu tư của chính phủ.
- Yêu cầu ngân hàng nhận vốn phải
tuân thủ các quy định chặt chẽ về tính minh bạch.
Cần có thay đổi lớn trong hoạt
động tài chính
Xét ở khía cạnh tăng trưởng kinh
tế, vấn đề quan trọng là bảo đảm cho người dân tiếp cận được các
dịch vụ tài chính hơn là người cung ứng các dịch vụ đó. Những nước
có hệ thống tài chính trong nước còn nhỏ bé ngày càng nhận thức rõ rằng
họ không thể đóng cửa thị trường tài chính và chỉ cho phép các ngân
hàng trong nước cung ứng tín dụng cho các khách hàng trong nước. Tuy nhiên,
nhiều nước lo ngại rằng ngân hàng nước ngoài sẽ gây ra nhiều biến động
hơn cho hệ thống tài chính và nền kinh tế của họ và không thực hiện
tốt chức năng cung ứng tín dụng cho các doanh nghiệp trong nước.
Mặc dù về lý thuyết điều này
có thể hiểu được, nhưng số liệu thực tế cho thấy không nhất thiết
phải lo ngại như vậy. Ngân hàng nước ngoài đã góp phần đa dạng hóa sản
phẩm và chia sẻ rủi ro khi ngân hàng nước ngoài thua lỗ, chính phủ
không phải hỗ trợ họ và do vậy giảm chi phí của ngân sách nhà nước.
Những nước có tỷ lệ sở hữu ngân hàng nước ngoài thấp hơn và sở hữu
nhà nước cao hơn thường khủng hoảng nhiều hơn. Tuy nhiên, cần quản lý
thận trọng trong quá trình mở cửa và không nên cùng một lúc mở cửa tất
cả cho các ngân hàng nước ngoài. Hơn nữa, các dòng vốn nước ngoài chảy
vào có thể làm tăng tính biến động trong nền kinh tế, vì vậy không
nên mở cửa hoàn toàn cho tất cả các dòng vốn cùng một lúc, khi mà
chính phủ chưa xây dựng được một khung khổ pháp lý vững chắc.
Thời báo kinh tế Sài Gòn
Home